Архив

Добрый день, уважаемые коллеги!

       Что хотел бы отметить в своём выступлении? Конференцию отличают содержательные доклады. Позиции по классификатору нарушений во многом совпадают. Думаю, что все мы едины и в том, что стандарты АКСОР должны быть, другое дело – в какие сроки их нужно принимать. Сегодня будет выступать аудитор КСП Москвы Литвинцев В.В. – он изложит позицию Коллегии нашей палаты.
       Что касается стандарта о годовом отчёте, тут и спорить-то нечего. В этом вопросе унификация должна быть обязательной. Что касается внедрения аудита эффективности, я в целом согласен с И.И.Егоровым, но хотел бы отметить две проблемы.
Первая вещь, она очевидна: с переходом на программный бюджет, а Москва работает второй год по программному бюджету, там есть показатели эффективности, по которым оцениваются программы. 90% бюджетных средств Москвы (расходуется) в рамках 16 госпрограмм. Поэтому, конечно, надо работать над критериями эффективности и надо создавать базу критерии эффективности, обобщив существующий опыт.
       Другое дело, что документы в этой базе данных должны носить справочный характер, а не обязательный, потому что каждая проверка требует уточнения критериев сообразно политической среде, правовой среде, в которой проводится проверка.
       Наконец, хотел бы сказать особо об оценке эффективности деятельности КСО. Не скрою, здесь наши подходы с И.И.Егоровым расходятся. Хотел бы остановиться на этой проблеме более подробно и высказать свою позицию.
       В научной литературе можно выделить два различных подхода. Назову наиболее ярких представителей первого направления: В.А.Жуков – заместитель Председателя СП Ростовской области, Опёнышев С.П. – аудитор СП РФ, первый Председатель КСП Москвы, затем - аудитор СП РФ Шохин С.О., известный учёный в области государственного финансового контроля – Бурцев В.В. Все эти специалисты считают возможным в количественных показателях измерить эффективность деятельности КСО.
       Второй подход заключается в том, что нет, и не может быть количественных показателей, которые бы позволяли измерить эффективность деятельности КСО. Более того, это уже не предмет теории, а практика наших коллег из ЕВРОРАИ – они давно отказались от разработки критериев эффективности деятельности КСО. Не буду обосновывать эту позицию. Есть статья заведующего отделом Минфина Овсянникова Л.Н., журнал «Учёт и контроль», № 4, 2008 г. В своей статье он подробно останавливается на вопросе эффективности деятельности органов финансового контроля и, на мой взгляд, убедительно показывает, что критерии эффективности нельзя, более того, вредно, разрабатывать. Почему?
       Не останавливаясь на конкретных примерах, хочу сказать, что если мы говорим о критериях, они должны быть измеримыми. Как измерить результат нашей деятельности? Вот устранили нарушение, которое мы выявили, деньги, допустим, вернули в бюджет, или правовой акт приняли. Как проследить эту цепочку, что именно моя проверка привела к этому решению? А, может быть, оно уже давно созрело, это решение, просто был последний толчок? Наша деятельность всегда опосредована и это, к сожалению, не позволяет нам точно оценить степень нашего участия, которое обозначается в конкретном управленческом решении. В этом суть данной позиции.
       Повторяю, что коллеги из ЕВРОРАИ отказались от поиска критериев эффективности деятельности КСО. Вы скажите: «А к чему ты нас зовёшь-то? Что, в тупик зашли? Ничего не надо делать?».
       Нет. И автор Овсянников Л.Н. и я на своём собственном опыте, опыте работы КСП Москвы знаю ответ на вопрос: «Что надо делать?»
       Дело в том, что отказываясь от разработки критериев эффективности деятельности палат, не показателей, а критериев эффективности, нам нужно научиться оценивать качество нашей  деятельности. Есть понятие СМК – система менеджмента качества. Две палаты сегодня в России – Московская и Красноярская  - сертифицированы сегодня внешним органом, который входит в международную организацию по сертификации по международным стандартам, - что они соответствуют стандартам менеджмента качества. Мы сегодня в нашей палате только что закончили перевод проекта документа, который разрабатывается ИНТОСАИ с 2010 года. Вот я буквально накануне получил этот перевод. Над чем бьётся ИНТОСАИ? Сегодня говорили о 7 критериях: они создают систему оценки качества работы высших органов финансового контроля. И там, 7 критериев, балльная система: от 0 до 4. Так вот, качество работы, когда оно на сравнимом уровне оценивается для каждого органа, позволяет как раз измерить деятельность КСО. Но это делается через оценку качества деятельности. Другой фундаментальный вопрос – не сама палата должна оценивать своё качество, а кто-то извне. И наш закон о Счётной палате РФ даёт возможность эту систему оценки качества наладить. У нас есть богатый опыт сертификации. Но я хочу сказать, что оценка качества предполагает, в первую очередь, стандартизацию нашей работы. Вот разговор о стандартах очень важен, потому что в основе оценки качества лежат стандарты. Вот эта та развилка, от которой очень многое зависит – куда мы пойдём.
       Потому что любой количественный показатель, который бы ни назвали в этой аудитории, я могу тоже сказать в ответ, к чему это приведёт: если не сразу, то после некоторых размышлений. Потому что, если критерий говорит о том, сколько нарушений было выявлено, я тогда буду проверять строительный комплекс и ЖКХ. Если критерий – сколько уголовных дел (заведено), то я тоже знаю, где уголовные дела неотвратимо можно завести. И так по каждому критерию можно разбирать. Процент выявленных нарушений и охваченных средств: здесь по-разному можно судить. Если мы пойдём по этому пути, то мы заточены будем не на качество своей работы, а на достижение этих критериев. И если кто-то должен в этом случае критерии оценки эффективности деятельности установить, то пусть их установит законодательный орган, чтобы он нёс ответственность за то, что он загонит палату в тот или иной угол, установив тот или иной количественный критерий.
       Не говорю о том, что нельзя, не нужно в рамках конкретной палаты оценивать эффективность деятельности структурных подразделений через количественные показатели – надо их оценивать, и инспекторов тоже надо оценивать через количественные показатели. Но это надо делать в рамках палаты. И в рамках АКСОР можно выработать, в т.ч. методические рекомендации по оценке деятельности подразделений внутри КСО  и инспекторского состава. Критерии оценки эффективности деятельности конкретных сотрудников очень важны.
       Очень хорошо, что, на моей памяти впервые, мы обсуждаем проблемы научно-методического обеспечения деятельности региональных и муниципальных КСО в такой широкой аудитории.
       Но проблемы научно-методического характера вытекают из нерешённости проблем методологического характера. Фундаментальной методологической проблемой для нас является то, что мы-то идём все как бы в одном направлении, но если присмотреться, идём разнонаправленно. В чём это проявляется?
       Вот есть такое понятие как «миссия». Статья в Вестнике АКСОР появилась очень интересная про миссии КСО. Если проанализировать всех нас, мы же все разные, и посмотреть какие группы КСО, через главные цели их деятельности существуют сегодня в РФ? Я сейчас только про региональные счётные палаты скажу.
       Первая группа говорит, что миссией палаты является обеспечение законного, правомерного и эффективного расходования бюджетных средств и выявление или пресечение недостатков и нарушений. Это – самая распространенная группа.
       Вторая – диаметрально противоположная – есть утверждение, что миссией КСО должно быть информирование гражданского общества о качестве управления властью публичными ресурсами.
       Наша палата, зная, что мы не дотягиваем до той миссии, о которой я только что сказал, и не признавая ту миссию, которая сводится к обеспечению правомерного и эффективного расходования бюджетных средств и к тому, чтобы выявлять нарушения и недостатки, избрала другой подход, процессный, я бы так сказал. На наш взгляд, миссия КСП Москвы заключается в обеспечении независимого финансового контроля за качеством управления властью публичными ресурсами.
       Раз мы разные, то, опять возвращаясь к критериям эффективности, давайте зададим себе вопрос: «Если палата будет исповедовать в дальнейшем информирование гражданского общества, какой главный критерий для неё будет? Как она справляется с этой задачей?» – общественное мнение о её деятельности.
       А если миссия палаты - нарушения выявлять, то другие критерии должны возникнуть. Но, повторяю, нам очень важно добиться качества нашей деятельности. Поэтому система менеджмента качества и обеспечение качества нашей работы – это самая главная задача. Конечно, не надо ждать, когда ИНТОСАИ в 2013 году завершит эту работу, так у них по плану. Если в СП РФ есть наработки и мы с ними познакомимся, то, безусловно, по этому направлению надо двигаться более решительно.
       У нас фундаментальная методологическая проблема – это ограниченность ресурсов. Сегодня перед нами задача - как в условиях ограниченных ресурсов правильно распорядиться, оптимально выстроить работу по достижению единой цели – идеальной модели, к которой мы бы пришли в дальнейшем. Вот эту модель и надо обсуждать.
       Нашей палате в следующем году исполняется 20 лет и мы будем проводить международный семинар или конференцию. Мы тщательно подбираем и зарубежных, и российских докладчиков для того, чтобы посмотреть идеальную модель контроля, чтобы представлять, куда нам идти. Потому что без этого мы можем совершить ошибки.
       К сожалению, заканчиваю на немножко грустной ноте. После внесения изменений в БК РФ на нас с Вами свалится финансовый аудит подтверждения достоверности ежеквартальной бюджетной отчётности всех главных администраторов. Вы можете представить, как приоритеты нашей деятельности изменяться? Как остро встанет проблема ресурсов? И в этих условиях, конечно, мы будем заниматься аудитом эффективности. И здесь объединение усилий позволит всё-таки решить ряд проблем, о которых И.И.Егоров убедительно сказал, но сможем ли мы заняться стратегическим аудитом?
       Поэтому не отрицаю, что надо заниматься стратегическим аудитом, очень хотелось бы им заниматься, но практическая задача, которую я должен буду решить как Председатель палаты – организовать процесс деятельности палаты в соответствии с законодательством. И, в первую очередь, я направлю усилия на то, чтобы наладить финансовый аудит ежеквартальной отчётности всех главных распорядителей.
       Раз я коснулся правовой темы, то считаю, что потенциал 6-ФЗ не исчерпан. Мы – разные. И мы далеко не все вышли на уровень 6-ФЗ – в полном объёме полномочия, по-моему, никто из региональных палат не исполняет, я и к себе это отношу. И принципиально изменит картину это изменение в БК, поэтому моё предложение простое – надо думать о модели куда нам идти, прописывать её концептуально с точки зрения научного подхода, чтобы ошибок не было. Если мы не выработаем единые позиции, как мы будем развиваться, такие ошибки не исключены и в будущем. Впереди перед нами - очень серьёзные вызовы.