Архив

Источник: Тверская 13
Дата выпуска: 11.12.2007
Номер выпуска: 148

УМА ПАЛАТА

Контрольно-счетная палата (КСП) Москвы — важное звено в бюджетной системе города. Причем ее основная задача — не наказывать за совершенные ошибки при расходовании казенных средств, а предупреждать и не допускать их на самых ранних стадиях бюджетного процесса. О роли и задачах КСП, технологиях контроля, планах на будущее рассказывает председатель Контрольно-счетной палаты Виктор ДВУРЕЧЕНСКИХ.

— Виктор Александрович, у Москвы внушительный бюджет, который с каждым годом только увеличивается. У обывателя возникает вопрос: как можно отследить все эти огромные потоки денежных средств, чтобы они использовались по закону и на дело? Иными словами, какова роль Контрольно-счетной палаты Москвы и ее положение в иерархии целой системы контрольных служб?

— В 90-е годы прошлого века в России некоторое время была популярна идея, что контроль и демократия несовместимы. Но жизнь расставила все по местам: демократия без контроля не возможна, в ином случае демократия загнивает, а власть узурпируется. Тем более, наша страна ставит перед собой сейчас задачи по долгосрочному развитию, а следовательно, управление средствами без контроля недопустимо.

Столичные власти это осознали первыми. Ведь наша Контрольно-счетная палата была создана в стране первой — 18 мая 1994 года или на восемь месяцев раньше, чем Счетная палата РФ. Закон Москвы о КСП претерпел пять редакций, но не изменил своей сущности, базируясь на общепризнанных международных принципах. Иными словами, мы с самого начала были устремлены не на конъюнктуру, а на дело. Основные функции и задачи КСП прописаны в Бюджетном кодексе РФ, законе города Москвы.

Палата обладает организационной и функциональной независимостью, обеспечена всем необходимым. В нашем коллективе почти 200 человек. В основном это финансисты, экономисты, юристы, специалисты в области информационных технологий, строительства. Среди сотрудников насчитывается 17 кандидатов наук.

В своей работе мы не вмешиваемся в оперативную деятельность проверяемых организаций, не даем политических оценок. Наша миссия — стоять на страже его величества бюджета Москвы. Городская Дума положительно оценивает работу нашей Палаты. Коллеги из регионов России считают столичную КСП первой не только по времени рождения. В своей работе мы применяем самые современные методы аудита на основе информационных технологий, с учетом самого передового опыта.

Замечу, что наша Палата стала первой среди своих коллег в Восточной Европе, которая вошла в Европейскую ассоциацию региональных счетных палат (ЕВРОРАИ). Это произошло в 2001 году. В этом году членами ассоциации стали еще две палаты из России — от Ростовской области и Татарстана. Но, как видите, прибавка состоялась намного позже.

— Кстати, делегация КСП Москвы в конце октября приняла участие в работе VI конгресса ЕВРОРАИ, который проходил в Швейцарии. Какие актуальные вопросы на нем обсуждались?

— В центре внимания на конгрессе оказались государственно-частное партнерство, получающее все большее развитие в нашей стране, а также проблема возрастания рисков при финансировании аутсорсинга. В данном случае под ним понимается передача отдельных государственных функций негосударственным организациям на условиях бюджетного субсидирования. Участники конгресса в ходе дискуссий пришли к выводу, что для аутсорсинга полностью могут быть открыты здравоохранение, коммунальные услуги, строительство и ряд других отраслей. Особое внимание было уделено сотрудничеству органов государственного аудита с коммерческими аудиторскими организациями, а также контролю муниципалитетов.

— Виктор Александрович, как вы оцениваете развитие бюджета Москвы? Насколько эффективно используются государственные средства и как эту эффективность можно определить?

— КСП Москвы — это единственный орган в Москве, да и в России, который ответственен за контроль всего столичного бюджета. Отмечу, что бюджетные ассигнования, выделяемые конкретным бюджетополучателям, проверяют и другие службы. Так, существует ведомственный контроль, в каждом органе исполнительной власти имеется подразделение финансового контроля. В составе Правительства Москвы работает Главное управление финансового контроля, которое замыкается на мэре.

Наша Палата, хотя и занимается проверками отдельных бюджетополучателей, ставит перед собой более широкие задачи. По закону мы осуществляем экспертизу проекта бюджета, проекта закона об его исполнении, экспертизу всех программ — как краткосрочных, так и долгосрочных. Также проводим экспертизу всех проектов правовых актов бюджетного законодательства города Москвы, проекта Московского фонда медицинского страхования и исполнения его бюджета. Кроме того, мы обязаны контролировать исполнение всех 125 муниципальных бюджетов. Таковы наши эксклюзивные задачи.

Важно понять, что КСП, скорее, разбирается не в том, как были использованы бюджетные средства — законно, целевым или нецелевым образом, а в том, насколько результативно и эффективно они осваиваются. Ведь можно законно использовать выделенные средства, но проку от этого будет мало. Пример для наглядности — решили построить мост через реку. Возвели переправу, а подъездных путей не подвели. Все законно, но нерезультативно и неэффективно.

Можно сказать, что наша Палата занимается аудитом — улучшенным контролем. Причем одним из его инструментов является как раз выборочная проверка бюджетополучателей. Она нужна, чтобы в целом понять, как исполняется бюджет. Повторюсь: тотальная проверка всех организаций, оперирующих бюджетными средствами, просто невозможна для Москвы.

— Как осуществляется выборка?

— В Палате создан ряд программных продуктов, используемых для автоматизации процессов контрольной и аналитической деятельности. Одним из таких продуктов является Автоматизированная система планирования объектов внешнего аудита. С ее помощью мы анализируем бюджетную роспись, включающую всех получателей бюджетных средств Москвы. На основе этого анализа формируем представительную выборку для проверки. Процедура позволяет получить случайную совокупность объектов, проверка которых дает основания для оценки исполнения бюджета в целом. Таким образом, реализуется еще один принцип контроля -непредвзятости при выборе тех, кого мы должны проверить.

— Получается, что каждый год выборка разная и носит случайный характер?

— С одной стороны, вы правы. Но с другой стороны — мы планируем свою работу с учетом существующих приоритетов. К примеру, мы должны оценивать, как реализуются в городе приоритетные национальные проекты. Или возникают горящие проблемы, которые необходимо оперативно исследовать и дать свои предложения. Причем, отличие нашей работы в том, что все свои выводы и предложения мы делаем публично. Информация направляется лично мэру Москвы и в Московскую городскую Думу. По закону мы должны публиковать результаты всех проверок и ежегодные отчеты о результатах своей деятельности. В городской Думе почти все результаты проверок проходят через обсуждение с участием прессы.

— Вы упомянули о ряде программных продуктов. Какие еще автоматизированные информационные системы используются в вашей палате?

— В первую очередь это программно-аппаратный комплекс анализа бюджетных показателей, который действует с 2001 года. Он обеспечивает сбор информации из различных источников о бюджетах города Москвы и муниципальных образований, а также производит первичную аналитическую обработку этой информации. Комплекс позволяет сотрудникам КСП работать с системой как на рабочих местах, так и во время проверок на объектах.

При экспертизе налоговых поступлений в доходной части бюджета Москвы используются система анализа и моделирования динамики бюджета города Москвы и система прогнозных расчетов доходной и расходной частей бюджета. Замечу, что практика последних лет показывает: наши прогнозы по поступлению доходов, сделанные с использованием вышеназванных систем, оказываются близкими к реалиям.

Наконец, в настоящее время нашей Палатой проводится комплексная автоматизация системы документооборота. Она призвана объединить все информационные ресурсы и возможности всех аналитических комплексов. Мы надеемся, что автоматизация системы позволит повысить эффективность нашей работы.

— Известно, что вы проводите проверки еще и по поручению мэра?

— Проверки проводятся по четырем основаниям. Первое — по закону, я уже говорил о наших эксклюзивных задачах. Второе — на основании поручений Московской городской Думы. Третье — на основании поручений мэра. Четвертое — по решению коллегии нашей палаты.

— Контроль и наказание всегда тесно связаны в государстве. После того как КСП провела проверки, выявила недостатки, вы дальше отслеживаете, исправлены ли они?

— В государстве всегда существует разделение функций. КСП Москвы — контрольный государственный орган. Мы сообщаем властям о результатах нашей деятельности, и дальше уже принимаются соответствующие решения. В то же время и у нас существуют четкие взаимоотношения с нарушителями бюджетного процесса. Так, мы оперируем двумя видами документов: представлением и предписанием. После выявления недостатков первый документ направляется органам государственной власти Москвы, местного самоуправления и организации, которая должна устранить выявленные нарушения. Важно отметить, что при проведении проверок анализируется вся вертикаль распределения и использования бюджетных средств. Только в этом случае находится реальная причина той или иной «болезни».

Например, проводится проверка в больнице. Выясняется, что средства использовались не по смете, то есть, по сути, с нарушением правовых актов. Зачастую это происходит потому, что процедуры внесения изменений в сметы инертны. А жизненные обстоятельства (тем более, когда речь идет о здоровье людей) не всегда укладываются в прокрустово ложе сметы. Вертикаль бюджетного финансирования просто дала сбой, а значит, проблема в ней, а не в больнице.

— Вернемся к представлению — как на него должна реагировать проверенная организация?

— Организация в течение месяца должна ответить, как исправляются выявленные недостатки. Если этого не происходит, то направляется предписание. А это уже более строгий документ. Он обязателен для исполнения и выдается при выявлении нарушений в хозяйственной, финансовой и иной деятельности, наносящей государству прямой ущерб. Это требует безотлагательного пресечения. Если руководство организации не согласно с предписанием, оно имеет право обжаловать его в суде. Причем КСП может сразу выдать предписание, минуя представление.

— Сколько предписаний и представлений набирается за год?

— Соотношение количества представлений и предписаний — примерно 10 к 1. Причем у нас существует жесткая система — на каждый итоговый документ по проведенному контрольному мероприятию налагается резолюция мэра. Затем реализуется целая цепочка мер по рассмотрению и принятию соответствующих решений. Раз в год обязательно проводится заседание правительства Москвы, которое подводит итоги работы КСП.

Стоит заметить, что мы не гонимся за максимальным количеством представлений и предписаний. Задача несколько в другом -на самой ранней стадии предотвратить незаконное, неэффективное и нецелевое использование государственных средств. Ведь по закону по окончании года после совершения нарушения трудно возместить казне причиненный ущерб.

— И какие тогда принимаются меры?

— Тогда наказываются конкретные должностные лица. Поэтому мы нацелены на то, чтобы совершенствовать бюджетный процесс. Гордимся тем, что по результатам наших проверок из года в год принимается все возрастающее число законов и нормативных актов, направленных на предотвращение неэффективного расходования бюджетных средств.

— Виктор Александрович, поясните понятия: незаконное, нерациональное и нецелевое использование бюджетных средств. Это явно разные категории, а следовательно, и отношение к ним различается, так?

— Незаконное использование — это просто. Оно возникает, когда нарушен закон. Но, как ни странно, не всякое незаконное действие вызывает прямое наказание. В категории «незаконное» выделяется нецелевое расходование средств. В бюджетной системе пока сохраняется сметный принцип финансирования. Все жестко регламентировано — какой объем средств можно направить на ту или иную статью расходов. Это нередко приводит к проблемам. Так, у бюджетной организации на год по смете расписаны статьи расходов. Но возникла острая необходимость направить средства на ремонт оргтехники, что выходит за пределы сметных расходов. Если не нарушать закон, то для изменения сметы потребуется много времени. Поэтому руководитель организации поступает по-другому — расходует средства, а потом согласовывает смету.

И вот здесь нецелевое использование нужно делить на две составляющие: процедурные нарушения и содержательные. В приведенном примере явно процедурное нарушение. Руководитель денег в карман не положил, израсходовал средства на то, чтобы организация нормально работала. Другой случай — руководитель превысил смету на транспортное обслуживание организации, потратив деньги на приобретение дорогого автомобиля в качестве служебного. Тут возникает уже нецелевое расходование по содержанию.

Совсем уж вопиющие случаи, когда происходит явная подмена. К примеру, по путевкам должны были поехать сироты из детского дома, а в вояж отправились сотрудники организации.

— К последнему нарушению жесткое отношение?

— Жесткое, оно единственное влечет за собой уголовную ответственность. Если же говорить о нерациональном и неэффективном расходовании средств, то здесь тоже существует своя специфика. О нерациональности идет речь, когда еще до принятия решения, утверждения документа выявлено несоответствие. Иными словами, планируется реализовать проект, цель которого недостижима или он не обеспечен необходимыми ресурсами. О неэффективности можно говорить только после того, когда есть результат, например, построен дом. Тогда уже приступаем к оценке — насколько эффективно были использованы бюджетные средства.

— И в заключение. Виктор Александрович, ваше мнение — как развивается московский бюджет? Задача совершенствования бюджетного процесса стоит на повестке дня?

— Москва нацелена на долгосрочное развитие, а потому совершенствование бюджетного процесса — актуальная задача. Вы сами заметили, что у столицы внушительный бюджет. На некоторые статьи, программы направляются огромные средства. К примеру, со следующего года разворачивается масштабная программа по капитальному ремонту жилья. Только за 2008 год намечено вложить в отрасль более 40 млрд. рублей. А потому нам придется активно поработать, чтобы средства были использованы законно, рационально и целевым образом. Иными словами, профилактика, выявление ошибок, недочетов на самых ранних стадиях бюджетного процесса позволят избежать в последующем серьезного ущерба. Этим мы и занимаемся. Несколько изменю известную фразу: Москва не настолько богата, чтобы необдуманно расходовать свои внушительные средства.